É possível a realização de pagamento de gratificação por desempenho a servidores aplicados na Atenção Básica de Saúde decorrente do Programa Previne Brasil
O programa foi instituído pela Portaria nº 2.979/19 do Ministério da Saúde (MS).
Inclusive, pode ser realizado o pagamento retroativo, pois o benefício não consta entre as vedações constantes no artigo 8º da Lei Complementar (LC) n° 173/20 – Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus.
Para tanto, é necessário que o município já tenha instituído benefício equivalente com fundamento no Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualidade (PMAQ), antes de 20 de março de 2020, data de início da decretação do estado de calamidade pública; e que esse benefício não tenha sido descaracterizado, mas apenas adequado por normas municipais ao novo programa do MS, o Previne Brasil.
Essa é a orientação do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), em resposta à Consulta formulada pelo Município de Paiçandu, por meio da qual questionou se poderia poderá haver o pagamento retroativo aos anos de 2020 e 2021 dos valores repassados pelo programa Previne Brasil à Fundação Municipal de Saúde.
Histórico
A partir de 1996, foram instituídos repasses financeiros para os municípios implantarem os programas dos Agentes Comunitários de Saúde (PACS) e Saúde da Família (PSF). Depois, em 1998, foi implantado o Piso de Atenção Básica (PAB), para impulsionar a expansão da Atenção Primária à Saúde (APS) pelo país.
O PAB foi composto por um componente fixo, que considerava o número de habitantes de um município, e um componente variável, que visava incentivar políticas prioritárias de saúde. Com isso, foi modificada a sistemática anterior, que considerava somente o número de procedimentos de saúde realizados pelos municípios.
A transferência de recursos financeiros para a APS de forma regular e automática, pelo fundo nacional para os fundos municipais de saúde, promoveu o financiamento de serviços de saúde inclusive em municípios menores, por meio de uma mudança gradual e contínua no modelo de atenção à saúde.
Em 2006, a Política Nacional de Atenção à Saúde (PNAB) definiu a estratégia de Saúde da Família como modelo prioritário para implementação de serviços de APS no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS).
Em 2011, a PNAB foi revisada; e foram estabelecidos valores diferenciados para o cálculo do PAB-Fixo, de acordo com critérios de vulnerabilidade socioeconômica dos municípios. Além disso, foi estabelecido o Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualidade (PMAQ), com a vinculação de recursos do PAB-Variável à avaliação de desempenho das equipes de Estratégia Saúde da Família (ESF).
A ESF propiciou o aumento da cobertura de serviços de APS, que passou a ser adotada por mais de 95% dos municípios brasileiros, com o crescimento do número de equipes de 2 mil para 43 mil e a cobertura de mais de 130 milhões de pessoas. Isso propiciou o maior acesso à saúde, a redução de internações, a melhoria de resultados e a queda de mortalidade infantil, conforme números disponibilizados pelo MS.
Em 2019, por meio da Portaria nº 2.979/19, o MS instituiu o programa Previne Brasil, com a substituição dos critérios fixo e variável do PAB para o financiamento das ações de saúde.
Os novos critérios estabelecidos foram: o número de pessoas registradas em equipes do PSF e da APS cadastradas no MS – ponderado por critérios de vulnerabilidade socioeconômica, perfil demográfico e localização geográfica; o pagamento por desempenho a partir de resultados alcançados pelas equipes sobre indicadores e metas definidos pelo MS; e os incentivos financeiros para ações e programas prioritários do MS.
Legislação e jurisprudência
O artigo 8º da LC nº 173/20 dispõe que a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios afetados pela calamidade pública decorrente da pandemia da Covid-19 ficaram proibidos, até 31 de dezembro de 2021, de conceder, a qualquer título, vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a membros de poder ou de órgão, servidores e empregados públicos e militares, exceto quando derivado de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal anterior à calamidade pública.
Esse mesmo artigo impede qualquer ente de criar ou majorar auxílios, vantagens, bônus, abonos, verbas de representação ou benefícios de qualquer natureza, inclusive os de cunho indenizatório, em favor de membros de Poder, do Ministério Público ou da Defensoria Pública e de servidores e empregados públicos e militares, ou ainda de seus dependentes, exceto quando derivado de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal anterior à calamidade.
O parágrafo 5º do artigo 8º da LC nº 173/20 estabelece que a vedação à criação ou majoração de benefícios não se aplica aos profissionais de saúde e de assistência social, desde que relacionada a medidas de combate à calamidade pública cuja vigência e efeitos não ultrapassem a sua duração.
O artigo 2º, inciso VIII, do Decreto nº 7.257/10, com redação dada pelo Decreto nº 10.593/20, define estado de calamidade pública como situação anormal provocada por desastre que causa danos e prejuízos que impliquem o comprometimento substancial da capacidade de resposta do poder público do ente federativo atingido ou que demande a adoção de medidas administrativas excepcionais para resposta e recuperação.
A Nota Técnica nº 10/20 do TCE-PR, que dispõe sobre a abrangência das disposições da LC n° 173/20, estabelece que as disposições dessa lei se aplicam a todos os municípios paranaenses que tenham ou não decretado o estado de calamidade pública, tendo em vista a ocorrência da pandemia da Covid-19.
O Acórdão nº 3255/20 – Tribunal Pleno (Consulta nº 639007/20) expressa que o aumento de despesa previsto nos incisos II, III e IV, do artigo 8º da LC nº 173/20 refere-se ao aumento nominal da despesa com pessoal.
A Portaria nº 3.992/17 do MS regulamenta o financiamento e a transferência dos recursos federais para as ações e os serviços públicos de saúde, a serem repassados na modalidade fundo a fundo, organizados e transferidos na forma de blocos de financiamento, com o respectivo monitoramento e controle.
O artigo 5º dessa portaria dispõe que os recursos financeiros referentes ao bloco de custeio serão transferidos aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios em conta corrente única e serão destinados à manutenção da prestação das ações e serviços públicos de saúde; e ao funcionamento dos órgãos e estabelecimentos responsáveis pela implementação das ações e serviços públicos de saúde.
O inciso III do parágrafo único desse artigo veda a utilização de recursos financeiros referentes ao bloco de custeio para o pagamento de gratificação de função de cargos comissionados, exceto aqueles diretamente ligados às funções relacionadas aos serviços previstos no respectivo Plano de Saúde.
De acordo com a Portaria nº 1740/20 do MS, considera-se a APS como nível de atenção capaz de exercer a contenção da transmissibilidade do novo agente do coronavírus, ao reduzir a ida de pessoas com sintomas leves aos serviços de urgências ou hospitais; de identificar precocemente casos graves; e de realizar o adequado manejo das pessoas com síndrome gripal.
O Tribunal de Contas do Estado do Piauí (TCE-PI), ao tratar de decreto municipal que adequou termos e condições de gratificações em decorrência do programa Previne Brasil, apresentou o entendimento que concluiu pela possibilidade do seu pagamento durante a pandemia, por se tratar de continuidade de pagamento de incentivos instituídos anteriormente à decretação do estado de calamidade. O Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina (TCE-SC) apresentou esse mesmo entendimento.
Decisão
O relator do processo, conselheiro Fernando Guimarães, explicou que o repasse de recursos federais para o custeio de serviços de saúde nos municípios passou a ser constituído por desempenho, de acordo com os indicadores e metas alcançados pelas equipes de ESF com base em três critérios: capacitação ponderada, pagamento por desempenho e incentivo para ações estratégicas.
Guimarães lembrou que o antigo PMAQ foi substituído pelo Previne Brasil, novo programa instituído pelo MS. Ele frisou que a utilização dos recursos repassados do MS aos fundos municipais de saúde segue os critérios definidos na Portaria nº 3.992/17, que veda a utilização dos repasses financeiros para servidores ativos que não sejam aqueles contratados para o desempenho de funções relacionadas aos serviços previstos no respectivo plano de saúde.
O conselheiro ressaltou que os municípios utilizaram os recursos financeiros provenientes do PMAQ para, dentre outras despesas, aplicar na remuneração das equipes de servidores utilizados na APS, para incentivo aos profissionais por meio de gratificações, com o objetivo de melhorar a prestação dos serviços básicos de saúde no âmbito municipal. Ele destacou que o incentivo financeiro às equipes de servidores aplicados na APS passou a ser ainda mais essencial com o Previne Brasil, pois o desempenho satisfatório dos municípios é necessário para melhorar os seus repasses financeiros pelo governo federal.
O relator salientou que, consequentemente, as normativas municipais referentes às gratificações pagas aos servidores aplicados na APS sofreram modificações, para se adequar ao novo programa do MS e estabelecer critérios para a sua concessão, também baseados em produtividade.
Guimarães lembrou que o tema questionado não envolve aumento de despesas com pessoal, uma vez que a gratificação por desempenho de função estabelecida em favor dos servidores municipais que atuam no atendimento primário à saúde é uma mera continuação da gratificação concedida com fundamento no programa anteriormente estabelecido pelo MS. Ele citou a decisão do TCE-PI que reforça esse entendimento.
Além disso, o conselheiro reforçou que o pagamento de gratificação por desempenho realizado a servidores que atuaram diretamente no enfrentamento da Covid-19 enquadra-se na exceção prevista no parágrafo 5º do artigo 8º da LC nº 173/20. Ele também ressaltou que a Portaria nº 1740/20 do MS, que estabeleceu o pagamento de 100% do alcance dos indicadores por equipe do Distrito Federal e municípios constantes em seus anexos, deixou expressa a importância da APS na contenção da transmissibilidade do coronavírus.
Finalmente, o relator afirmou que os recursos financeiros que dão suporte às gratificações concedidas aos servidores aplicados na APS foram instituídos no exercício financeiro de 2019, por meio da Portaria nº 2979/19 do MS, anteriormente à decretação do estado de calamidade pública.
Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, na sessão de plenário virtual nº 12/22 do Plenário Virtual do Tribunal Pleno do TCE-PR, concluída em 15 de setembro. O Acórdão nº 1829/22 – Tribunal Pleno foi disponibilizado em 21 de setembro, na edição nº 2.838 do Diário Eletrônico do TCE-PR (DETC).
